原来周礼是这样制定的。
武王临终时，儿子诵还小，他便将儿子和军国大事全交给了自己的弟弟周公旦。因此周公旦把诵扶为天子，即周成王。
周公旦天资聪明，才华出众，从小受过先王的不少教海，所以治理起国家来，不仅得心应手还非常尽心尽责。为了防止过去的悲剧重演，确保周王朝的长治久安，周公旦经过反复考虑以及和众大臣多次商议，决定改变商朝兄终弟及的惯例，制定出嫡长子继承制和余子分封制。
按照周公制定的制度，天子正要所生的长子，称嫡长子，不论大小，也不管其聪明还是愚笨，是天子的正当继承人，其余所有孩子只能封为诸侯。在诸候国内，只有诸侯的长子有资格成为下一代的诸侯，其余诸子只能被封为卿大夫。依此类推，卿大夫的嫡长子仍为大夫，其余诸子为士； 士的嫡长子仍为士，其余诸子就为庶人。
各级嫡长子为本级的大宗，有资格祭祀宗庙；其余请子均为本级的小宗，不仅没有祭祀的资格，而且受大宗的支配和约束。周天子是最高一级的大宗，当然就是天下的共主，理应受到所有族人的尊崇。这样，奴隶主贵族内部就形成了天子、诸侯、卿大夫、士这种阶梯式的等级关系。
为了让这种以宗法制为基础的统治秩序稳固下来，周公废寝忘食，呕心沥血，终于确立了各等级的服饰以及祭祀、占ト、会盟、宴饮、朝贡、婚嫁、殡葬等制度，这便叫作周礼。
有了周礼，奴隶主贵族有了遵循的法则，内部果然稳定了下来。但是，周礼只针对奴隶主贵族，而与一般的平民和广大奴隶无关，这又让周公烦恼。而且，周公尽心尽力地办事，反而引起了一些奴隶主贵族的猜忌。
周公知道这事，气得说不出话来。他心想：“武王临终时将幼主和国事托付给了我，我为了周国的天下，呕心沥血，一刻都不懈怠，却换来这样的结果。召公和太公与我朝夕与共，情同手足，和我一同制定了嫡长子继承，为的是成王将来能稳稳地当天子，怎么现在他们也听信谣言，怀疑起我来了呢？他们二人在朝臣中德高望重，若是都离开了王都,朝延不就空虚了吗？周室不是就衰败了吗？先王的基业不是要付诸东流了？”
召公和太公安慰他：“大家患难与共，生死相依，我们当然不会相信外面的流言，只是成王年幼，对流言很敏感，因此会对你有所猜忌，你还是要多为自己考虑。”周公明白了召公和太公的意思，就告诉他们，自己现在心愿未了，礼法还未制定完备，一旦心愿完成，自己就会离开王都。
后来周公不顾谣言中伤，专心地完善礼法。由于没有法律约束，平民和奴隶们经常会起哄闹事。周公根据这些问题，制定了很多条刑罚。这些刑法当然只是针对庶人的,就是所谓的“礼不下庶人,刑不上大夫”。
周公还用所谓“义刑义杀”来对付那些被征服的殷商移民。他告诫殷商遗民应该老老实实地向周朝臣服，以求得上天的宽恕；如果他们不老实，他不仅要夺去他们的土地，还要执行上天的旨意，杀掉他们。就这样，周公对殷商遗民采取软硬兼施、分化利用的政策，逐渐降服了殷商遗民。周公的礼法制成了，并达到了很好的效果。
史书上将周公所制成的礼法称为“周礼”。
